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Processos
Mandato
de Segurança contra projeto do Executivo de alienar
imóveis sem a anuência dos vereadores
Exmo.
Sr.Dr. Juiz de Direito da
Vara da Fazenda Pública do Estado da Bahia
URGENTE, URGENTÍSSIMO
JOSÉ
EDUARDO ZEZÉU RIBEIRO, CELSO COTRIM, EMILIANO
JOSÉ DA SILVA FILHO e JOSÉ CARLOS DA SILVA, brasileiros, divorciado o terceiro, casados os
demais, vereadores, domiciliados na Câmara de
Vereadores de Salvador, sita à Praça Tomé de Souza,
s/nº, prédio anexo, gabinetes 13, 21, 20 e 14
respectivamente, Nesta Capital, através da advogada “in fine” assinada, devidamente
constituída pelo instrumento de mandato em anexo,
com endereço para intimações sito à Rua Chile,
nº 23, sala 401, vêm, respeitosamente, perante
V. Exª., com fulcro no inciso LXIX, do art. 5º,
da CF/88 e na Lei 1.533/51, impetrar
MANDADO DE SEGURANÇA,
com pedido
de liminar
contra o PREFEITO ANTÔNIO IMBASSAHY, brasileiro, casado,
com domicílio à Praça Tomé de Souza, s/nº e contra
a MESA DIRETORA DA CÂMARA
MUNICIPAL DE SALVADOR, representada pelo seu
Presidente, o Vereador Emerson José, brasileiro,
solteiro, com endereço para intimação na Câmara
Municipal, s/nº, Praça Tomé de Souza, nesta capital,
pelas argumentações fáticas e de direito que passa
a expor:
De início, cumpre expor que o presente Mandado de Segurança
visa resguardar o direito líquido e certo dos
ora impetrantes de só ver tramitar projetos na
forma legal e regimental, gravemente ameaçados
pelo ato do primeiro impetrado de convocar extraordinariamente
a Câmara e apresentar entre as matérias proposições
ilegais e inconstitucionais, como também pelo
ato do segundo impetrado de recebimento das matérias
anti-regimentais e colocação das mesmas em pauta
de votação.
Sob a escusa de adequação da legislação
municipal à recente previsão constitucional do
direito à moradia e à necessidade de implementação
dos institutos de regularização fundiária previstos
no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01), foram
apresentados paritariamente na Câmara Municipal
o projeto de Lei de iniciativa do Executivo, de
Mensagem nº 02/02, e um outro projeto de emenda
à Lei Orgânica subscrito por quinze vereadores,
o PE 05/01,
que tratam, em síntese, da alienação de
bens imóveis, da concessão de direito real de
uso e da concessão de uso especial para fins de
moradia, prevendo modificações que implicam
na mais pura delegação de atribuições do Legislativo
ao Executivo, transgridem preceitos do Regimento
Interno da Casa, da Lei Orgânica do Município,
da Constituição Estadual e Federal e, inclusive,
do próprio Estatuto da Cidade invocado como justificativa
para sua apresentação.
Da análise dos textos de ambos os
projetos, a seguir, observa-se que a tolerância
às suas tramitações e votações – com início
da discussão marcada para o dia 19/01/01 (sábado
próximo) -
só pode significar afronta real e direta
ao direito líquido e certo dos vereadores em participar
de atos da Câmara praticados em estrita conformidade
com o Regimento Interno da Casa,
bem como de ver respeitado o devido procedimento
de realização obrigatória
de audiências públicas
para a aprovação de proposições desta natureza,
como garante a Lei nº 10257/01 -
o que há de ser obstado com o deferimento
do presente
mandamus.
Da ilegal dispensa de autorização
legislativa para alienação de imóveis públicos
– delegação de atribuições – ofensa ao artigo
167
do Regimento Interno da Câmara
Da
ausência do Programa Habitacional de Interesse
Social
Inicialmente, cumpre destacar a ilegal
dispensa de autorização legislativa para alienação
de imóveis públicos pelo Executivo, previstas
nos artigos 1o e 2o do Projeto
de Emenda à LOM e no artigo 1o do Projeto
do Executivo (Mensagem 02/02), in verbis:
Art.
1o – O
Art. 14 da Lei
Orgânica do Município passa a vigorar com
a seguinte redação:
“Art.
14 (...)
§2o
– Na hipótese de terreno integrante de programa
habitacional para população de baixa renda, a
concessão de direito real de uso poderá ser outorgada
de forma gratuita ou com imposição de encargo,
dispensada a autorização legislativa e
licitação para imóveis de área não superior a
250m2.
Art.
2o – O inciso III, do Artigo 10 da
Lei Orgânica do Município passa a vigorar com
a seguinte redação:
“Art.
10 – (...)
III
– Será também dispensada a autorização legislativa
e a licitação, para alienação de terreno com área
não superior a 250m2 (duzentos e cinquenta
metros quadrados) integrante de programa habitacional
para populações de baixa renda, não sendo permitida
a alienação de mais de uma área à mesma pessoa,
e a quem já possua outro imóvel”.
Projeto
de Lei de Iniciativa do Executivo( Mensagem 02/02)
Art.
1º - “Havendo interesse público devidamente justificado,
o Chefe do Executivo poderá alienar, com
dispensa de concorrência e autorização legislativa,
áreas de terrenos de propriedade do Município
de até 250m2 , integrantes de Programa
Habitacional de Interesse Social”
Ora Exa, em que pese a flexibilização de determinados institutos
para fins de moradia a partir da promulgação do
Estatuto da Cidade, a alienação de bens imóveis
do Município ainda se subordina a outras exigências
administrativas e financeiras estabelecidas na
Lei 8666/93, na Lei Orgânica Municipal e na Constituição
Estadual, que fazem exigência expressa da
autorização legislativa em tais casos, o que só
vem a dar maior garantia de que os atos do administrador
estejam em consonância com o interesse público
da alienação ou concessão.
Lei de Licitações (8666/93)
Art. 17 – A alienação
de bens da Administração Pública, subordinada
à existência de interesse público devidamente
justificado, será
precedida de avaliação e obedecerá às seguintes
normas:
I – quando imóveis, dependerá de
autorização legislativa para órgãos da administração
direta e entidades autárquicas e fundacionais,
e, para todos, inclusive as entidades paraestatais,
dependerá de avaliação prévia e de licitação na
modalidade de concorrência, dispensada esta nos
seguintes casos:
f) alienação, concessão de direito real de uso, locação ou permissão de
uso de bens imóveis construídos e destinados ou
efetivamente utilizados no âmbito de programas
habitacionais de interesse social, por órgãos
ou entidades da Administração Pública especificamente
criados para esse fim.
Lei Orgânica do Município
Art 14 - "O Município (...) outorgará concessão
de direito real de uso,
mediante autorização legislativa e concorrência"
Art. 21 – Compete à Câmara:
II – Com a sanção do prefeito, aprovar e deliberar sobre:
e)alienação
de bens imóveis e concessão de direito real de
uso;
A exigência da autorização legislativa é requisito inconteste
da validade de
qualquer alienação de imóvel pelo Poder
Público, só se admitindo, no máximo,
nos casos de áreas integrantes de programa habitacional,
dispensa de licitação. Jamais, no entanto,
pode-se abdicar de funções de controle e fiscalização
da Câmara na disposição e destinação dos imóveis
públicos, como pretendem os referidos projetos
de lei em questão.
Lembre-se que é justamente através da autorização prévia, nos
casos e limites expressos na lei, que a Câmara
exerce a função de controle legislativo de determinados
atos ou contratos do Executivo.
Na autorizada lição de Andreozzi
, “a faculdade de fiscalização e controle das
Câmaras sobre os atos do Executivo não é uma faculdade
interior ou adjacente a de editar leis; pelo contrário,
é fundamental e necessária para a própria elaboração
das leis, a fim de que o Legislativo conheça como
funcionam os outros órgãos, sobretudo o Executivo,
em relação ao qual exerce amplo controle”.
No mesmo sentido, corrobora tal entendimento a lição do insigne
Hely Lopes:
“ A alienação de bens imóveis do Município
(venda, permuta, doação, etc.) sendo ato
que excede dos de simples administração, exige
expressa autorização da Câmara. Já
acentuamos que nos poderes ordinários de administrar
não se compreendem o de alienar nem o de gravar
o patrimônio administrado. A administração tem
por fim conservar e fazer reproduzir os bens confiados
ao trato do administrador, daí a regra segundo
a qual o prefeito, toda vez que tiver necessidade
de dispor de bens ou de onerar o Município com
encargos extraordinários, deverá obter autorização
especial da Câmara”.
A partir da análise dos diplomas legais supracitados, onde
é reiterativa a expressão “autorização legislativa”,
dúvida não resta que é atribuição tão somente
da Câmara Municipal de Salvador deliberar sobre
a destinação de terrenos públicos. Tratando-se
pois, de atribuição da Câmara Municipal de Salvador,
cumpre invocar as vedações que o artigo 57 da
Constituição do Estado da Bahia e o art. 167 do
Regimento Interno da Câmara Municipal de Salvador,
in verbis,
trazem sobre a matéria:
Constituição do Estado da Bahia
Artigo 57 - São Poderes do Município o Legislativo e
o Executivo, independentes e harmônicos entre
si.
§1o - Ressalvados os casos previstos nesta
Constituição, é
vedado a qualquer dos Poderes
delegar atribuições e quem for
investido na função de um deles não poderá exercer
a do outro.
Regimento Interno da Câmara Municipal de Salvador
Art. 167 - "A Mesa deixará de aceitar qualquer
proposição que :
(...)
II - delegue a outro poder atribuições privativas da
Câmara;"
A exigência de autorização legislativa
e a respectiva vedação de se delegar seu exercício
a outro Poder, fez-se senão por bem compreender
o legislador constituinte estadual a importância
do munus
fiscalizatório do qual está incumbida a Câmara
Municipal, em especial quando se refere ao uso
dos recursos e bens públicos pelo particular autorizado
pelo instituto da concessão. Lembra-se que sobre
este, mesmo após sua efetivação, deve incidir
controle e fiscalização permanentes pelo Poder
Público quanto ao uso que é destinado ao bem público,
cumprindo revogá-la diante da evidência de irregularidades.
Ad argumentandum, ainda
que não se tratasse de proposição anti-regimental
nos termos do artigo 167, não se poderia
igualmente ter sido autorizada sua tramitação
da Mensagem 02/02 por inexistir no Município de
Salvador qualquer programa ou projeto habitacional
de interesse social a regulamentar as referidas
alienações e concessões, o qual,
inclusive, deveria acompanhar os referidos projetos
para análise pelo Legislativo, sob pena de se
ver ofendido o princípio do devido processo legal.
Isto porque, para autorizar,
seria preciso que fosse dada à Câmara a real condição
de analisar, entre outros requisitos, a adequação
do projeto à legislação vigente, o que não se
fez possível no caso em voga. Ora, se a Lei
não indica o Programa de Habitação de Interesse
Social ao qual supostamente se integrará o terreno
nem tampouco informa a exata identificação da
área a ser alienada, muito menos a identificação dos beneficiários dos termos administrativos
a serem celebrados, pode-se afirmar que trata
de uma verdadeira delegação de poder privativo
da Casa Legislativa, outorgando um título
em branco ao Executivo para que proceda, ao seu
alvedrio, a entrega de áreas públicas a quaisquer
particulares, o que é totalmente incompatível
com a natureza sistemática e integrada das normas
urbanísticas e de regularização fundiária.
Da ofensa aos Devido Processo Legal por não realização da Audiência Pública
-requisito indispensável à aprovação de legislações
ou empreendimentos de planejamento urbano.
Em regime de convocação extraordinária, sob a máscara de “adequação
aos comandos do Estatuto da Cidade”, o Projeto
de Emenda à LOM nº 05/01 e da Mensagem 02/02
constituem-se em verdadeira burla aos princípios,
diretrizes e comandos do citado estatuto, viciando
a constituição válida das legislações que pretendem
originar, tanto no aspecto formal como material,
vejamos:
De logo, cumpre salientar que as
proposições apresentadas ao versarem sobre a disposição
de bens públicos imóveis, sob o argumento de melhor
promoção do processo de regularização fundiária,
se aprovadas, podem produzir grande impacto na
reforma urbana no Município de Salvador. À luz
do Estatuto da Cidade uma medida de tal porte
jamais poderá prescindir da consulta popular,
a ser realizada através de audiência pública em
todas as fases, desde a elaboração à aprovação
e execução.
A manobra política pretendida
pelo primeiro impetrado com a aquiescência do
segundo constituem-se em atos flagrantemente ilegais,
visto que violam diretrizes básicas do planejamento
urbano consignadas nos incisos II e XIII do art
2º e art 43 do Estatuto da Cidade, infra citados,
sendo passíveis de nulidade, como ora requerem
os impetrantes.
Art.
2º A política urbana tem por objetivo ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais:
(...)
II
- gestão democrática por meio da participação
da população e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano;
(...)
XIII
- audiência
do Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos
ou atividades com efeitos potencialmente negativos
sobre o meio ambiente natural ou construído, o
conforto ou a segurança da população;
CAPÍTULO
IV
DA
GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art.
43. Para garantir a gestão democrática da cidade,
deverão ser utilizados,
entre outros, os seguintes instrumentos:
I
- órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal;
II
-debates, audiências e consultas públicas;
A Lei Orgânica do Município de Salvador,
garante em vários dispositivos a participação
popular na Administração Municipal, ratificando
os princípios do Estado Democrático, propagados
pela Carta Política Brasileira. No art 6º , III
ao consagrar
como princípios que fundamentam a organização
do Município dispõe como essencial “o
exercício da soberania e a participação popular
na Administração Municipal e no Controle de seus
atos”.
A audiência pública como um dos principais
instrumentos de participação popular na gestão
de políticas públicas tem como fundamentos os
princípios constitucionais da publicidade e do
direito do cidadão à informação e participação
(arts 37, caput e § 3º e incisos
XXXIII do art 5º da CF), bem como garantia processual
dos diretos coletivos e difusos - com base no
princípio do devido processo legal – tanto no
âmbito do Legislativo como do Executivo.
Essas audiências cumprem o papel
de tornar transparente o processo de tomada de
decisão ao promover a publicidade dos objetivos
e de medidas previstas. Não se trata de mera faculdade
ou discricionariedade do Administrador ou do perfil
de sua gestão administrativa, como entendem os
impetrados, ao fazerem tramitar em injustificável
caráter de urgência o projeto de emenda 05/01
e àquele referente a Mensagem 02/02.
A força cogente da audiência pública
e dos seus procedimentos está expressamente consignada
na Lei de Licitações, no art 39, onde fica caro
que deve ser dada ampla divulgação, com garantia
do conhecimento prévio dos conteúdos nela tratados,
de forma a atingir a finalidade constitutiva do
ato, qual seja a efetiva participação da comunidade
no processo de controle e fiscalização do ato
decisório, como se observa:
“
Art 39 –(...) o processo licitatório será iniciado,
obrigatoriamente, com uma audiência pública
concedida pela autoridade responsável com antecedência
mínima de 15 dias úteis da data prevista para
publicação do edital, e divulgada, com antecedência
mínima de dez dias úteis de sua realização, pelos
mesmos meios previstos para a publicidade da licitação,
à qual terão acesso e direito a todas as informações
pertinentes e a se manifestar todos os interessados.”
Ao contrário da ordem legal, os referidos
projetos de lei foram precipitadamente e sem fundamento
plausível colocados em pauta no regime de convocação
extraordinária, com início da discussão- já em
plenário- marcado para o dia 19 de janeiro de
2002, próximo sábado, ofendendo o princípio do
devido processo legal e o direito líquido e certos
dos parlamentares impetrantes de só deliberarem
após discussão com a sociedade civil.
Vale observar que, nos processos
de disposição do patrimônio público, como é o
caso das privatizações que podem vir a ser implementadas,
se aprovadas forem, as proposições em discussão
no presente, o mandamento insculpido no art 39
supra é requisito indispensável para validade
dos atos, restando robustamente provada a violação
dos direitos dos impetrantes, ora discutidos.
Esta obrigatoriedade
está também prevista no Estatuto da Cidade, que
ao regulamentar os arts 182 e 183 da CF, estabelece,
no art. 44 e 40 que estas se constituem como condição
obrigatória para aprovação pela Câmara Municipal
das Lei de Planejamento Municipal, com destaque
o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias,
a Lei Orçamentária Anual e o Plano Diretor.
Em se tratando das questões
ligadas ao planejamento urbano, em conformidade
com os princípios citados, este deve ser contextualizado
com as reais condições da população. E só a sociedade
civil organizada - com representantes dos seus
mais diversos seguimentos – pode decidir a
formulação, execução e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano,
do quais será destinatária. É o que orienta o
Estatuto da Cidade como primordial diretriz (inciso
I do art 2º), para possibilitar uma organização
de espaços habitáveis como pressuposto essencial
de uma convivência social democrática e a efetivação
do direito à cidades sustentáveis, interesse público
do qual se distanciam os atos dos impetrados.
Da violação aos dispositivos da Lei 10.257/00 - Estatuto da Cidade
Do desrespeito ao Direto Social da Moradia – Dever do Município art 6º da
CF
O conteúdo da proposição de emenda à LOM nº 05/01 dispõe
sobre alterações na Constituição Municipal que
se distanciam da efetiva garantia do direito constitucional
de moradia - atendida sua função social - para,
por outras linhas, dar azo à especulação imobiliária.
Isso porque no texto do projeto de lei
retira comandos imperativos da utilização preferencial
do vantajoso instituto da concessão de direito
real de uso e erige maiores possibilidades para
a transferência plena do domínio ao beneficiário,
através da venda ou doação.
Assim é a nova redação dada
pelo Art. 1o do projeto de emenda ao
artigo 14, caput,
da Lei Orgânica:
Art.1o (...)
“Art.
14 O Município poderá conceder direito real de
uso de seus bens imóveis, mediante prévia avaliação,
autorização legislativa e processo licitatório.”
O texto do projeto de lei simplesmente
suprime do artigo 14 a expressão “preferentemente
à venda ou doação de seus bens imóveis, outorgará
concessão de direito real de uso“ , retirando
a garantia de preeminência que o instituto da
concessão de direito real de uso, justificadamente,
tem sobre outras formas de alienação na vigente
Lei Orgânica e também na Constituição Estadual
(art.178).
Pelo novo texto, ao Poder Público
é dado dispor do bem imóvel pelo instrumento que
mais lhe aprouver (doação, venda ou concessão).
Por vezes, no entanto, verifica-se a inviabilidade
da outorga de títulos de domínio à população de
baixa renda, com vistas à moradia e à destinação
social. Tais títulos, em face da realidade de
desfavorecimento econômico,
são na maioria das vezes negociados pelos
beneficiários, dando margens a distorções no uso
do bem, ao sucateamento do patrimônio público
e absorção das áreas ao final pelo capital especulativo.O
que é expressamente vedado pelo Estatuto da Cidade,
no inciso VI do art 2º, que estabelece a ordenação
e controle do uso do solo, de forma a evitar
a retenção especulativa de imóvel urbano, que
resulte na sua subutilização ou não utilização.
Na mesma linha e com respaldo
no projeto do Legislativo, o projeto de Lei de
iniciativa do Executivo trata de alienação mediante
pagamento do preço do bem, com descontos fixados
de acordo critérios de tempo de ocupação e prazo
de pagamento de até 24 meses.
Em sua própria mensagem, alega
o Prefeito que a concessão de direito real de
uso – regra geral que vinha sendo usada para legalização
– é problemática pela “série de obrigações
e deveres para o concessionário e para o Município,
cujo cumprimento, face ao grande número de processos,
não pode ser objeto de adequada fiscalização”.
Ou seja, o próprio prefeito assume o espírito
de um projeto de lei que pretende promover a alienação
dos imóveis públicos sem nenhum condicionamento
ou controle sobre seu uso em conformidade com
o interesse coletivo e com a função social da
moradia, confessando os ilícitos ora apontados.
Sabe-se, no entanto, que a regularização fundiária deve
ser feita não apenas através da titularização
da propriedade urbana, mas, especialmente, por
intermédio de um conjunto de ações que venham
a qualificar o solo urbano, modificando a realidade
erigida da ocupação desordenada do solo - das
habitações inóspitas, da carência de infra estrutura,
da ilegalidade urbanística e jurídica – almejando
a sustentabilidade que permite uma vida urbana
integrada e contempladora dos direitos do homem.
Nessa
abrangência, é a concessão de direito real de
uso quem melhor garante a destinação do bem para
o fim que se outorgou, vez que estabelece condições
de garantia e proteção ao uso que se quer do imóvel,
em consonância com todas demais diretrizes da
política urbana. Sobre a concessão
de direito de uso, reforça tal orientação o ilustre administrativista Hely Lopes Meirelles:
“ A concessão de direito real de uso substitui
vantajosamente a maioria das alienações de terrenos
públicos, mormente quando feitas por venda ou
doação incondicionada”.
No
que toca ao Município de Salvador, onde a maior
parte das áreas ocupadas por população de baixa
renda se encontra em terras públicas,
a concessão de direito real de uso se apresenta
como instrumento imprescindível de intervenção
do Poder Público na regularização fundiária e
no ordenamento do uso do solo e das funções sociais
da cidade. Entretanto, a implementação desse instrumento
deve se dar em consonância com todos os demais
dispositivos que visam a proteção do patrimônio
público e do interesse realmente coletivo, o que
não é o caso das proposições em discussão, cuja
tramitação e a aprovação nos termos propostos,
ameaçam sobremaneira a
possibilidade de efetivo controle social,
razão pela qual devem ser sustados de imediato
e garantida a segurança ao final nos termos propostos.
Da Violação ao Princípio da Legalidade
A inobservância da legalidade e constitucionalidade de um ato
legislativo deve ser reconhecida à medida em que
ela confronta a letra, ou fira o espírito constitucional,
presente nos princípios deduzíveis da expressão
de seus dispositivos, como o inciso LIV do art.
5º da CF. que trata do devido processo legal,
bem como os artigos 2º, 4º e 57 da Constituição
Estadual, in verbis:
Constituição
do Estado da Bahia
Artigo
2º." São princípios fundamentais
a serem observados
pelo Estado, dentre outros constantes expressa
ou implicitamente na Constituição Federal,...".
Artigo
4º. "Além dos direitos e garantias previstos
na Constituição federal, ou decorrentes do regime
e dos princípios que ela adota, é assegurado..."
Constituição
Federal
Art.
5º . Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se
aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no país a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes:
LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens
sem o devido processo legal.
As proposições em apreço ao estabelecer em síntese a delegação
ao Executivo o poder de autorizar doações e alienações
de imóveis públicos, contrapôs-se ao espírito
do constituinte estadual que entendeu serem as
atribuições precípuas de cada Poder garantias
como é a autorização legislativa – nos casos da
CDRU e alienação em especial - inderrogáveis e
balizadoras do sistema de funcionamento harmônico
e independente entre os poderes, principalmente
quando veda a delegação de atribuições entre os
poderes em seu artigo 57.
Nesse sentido, atentando para a ilegalidade e inconstitucionalidade
dos textos do Projeto de Emenda à LOM 05/01 e
do Projeto relativo à Mensagem 02/02, não há
como se admitir que sejam os parlamentares declinados
nada mais nada menos que das suas prerrogativas
de fiscalização - função imanente do Poder Legislativo.
No
presente Mandado de Segurança o que se pretende
é o reconhecimento da desobediência dos requisitos
indispensáveis para a tramitação, discussão e
votação das referidas proposições - frente a dispositivos
e princípios insculpidos na Constituição Federal,
Estadual, Lei Orgânica do Município, Estatuto
da Cidade, Lei de Licitações, Regimento Interno
da Câmara, entre outros já citados – para que seja reestabelecida a segurança jurídica das garantias
ora invocadas.
Diante dessas delineações, a presente
ação torna-se como legítimo instrumento hábil
para que não se constitua legislação de natureza
incompatível com o ordenamento e dissonante dos
objetivos públicos sociais perquiridos pelo Estado,
o que autoriza o deferimento do mesmo por este
MM. Juízo na forma que ora requer.
Do
Devido Processo Legal
A violação da Constituição pode ser pela produção de atos legislativos
ou administrativos que contrariem explicitamente
normas constitucionais como também por atos ou
omissões que violem os princípios constitucionais.
No caso em voga, encontram-se em tramitação na
Câmara Municipal duas proposições legislativas
– PE 05/01 e do PL relativo à Mensagem 02/02 -
que não se ajustam formal ou materialmente às
normas e princípios legais que regem o processo
legislativo.
Na lição de Hely Lopes Meirelles, tais normas devem ser de
observância obrigatória em todas as Câmaras, conforme
transcrito a seguir, restando, nos casos de infringência,
como o em apreço, a submissão ao Judiciário para
recomposição da justa aplicação legal:
“O
processo legislativo, tendo atualmente contorno
constitucional de observância obrigatória em todas
as Câmaras (art. 59 a 69) e normas regimentais
próprias de cada corporação, tornou-se passível
de controle judicial para resguardo da legalidade
de sua tramitação e legitimidade da elaboração
da lei. Claro está que o Judiciário não pode adentrar o mérito das deliberações
da Mesa, das Comissões ou do Plenário, nem deve
perquirir as opções políticas que conduziram à
aprovação ou rejeição de projetos, proposições
ou vetos, mas pode
e deve - quando se argüi lesão de direito
individual - verificar se o processo legislativo
foi atendido em sua plenitude, inclusive na tramitação
regimental. Deparando infringência à Constituição, à lei ou ao regimento, compete
ao Judiciário anular a deliberação ilegal do Legislativo,
para que outra se produza em forma legal”. (Direito
Administrativo Brasileiro, p. 609, 17ª ed., Malheiros).
(grifo nosso)
O respeito ao processo legislativo e a ofensa ao direito dos
parlamentares de vê-lo obedecido foi objeto também
de recente decisão da Colenda Corte Suprema em
Mandado de Segurança nº 22.503, cujo Relator era
o Ministro Marco Aurélio.
Desta histórica decisão do Supremo
Tribunal Federal restou mitigada a natureza e
alcance das questões interna
corporis, uma vez que, caracterizada
a extração constitucional da norma regimental
desrespeitada, e vislumbrada inequivocamente
a ocorrência de fato atentatório ao direito subjetivo
individual dos parlamentares, reconhecer-se-ia
a competência do Tribunal para dirimir a questão.
O entendimento então esposado, lastreado
também em decisões ilustres e nos magistrais votos
dos Ministros Marco Aurélio, Celso de Mello e
Sepúlveda Pertence, homenageia o recurso extremo
das minorias ao Judiciário para ver respeitado,
como corolário do princípio do devido processo
legal, o processo legislativo, única garantia
de que dispõem no debate parlamentar, com bem
frisou Ives Gandra da Silva Martins (Correio Braziliense,
22.04.1996). Também Carlos Ari Sundfeld corrobora
este raciocínio ao asseverar que “o
Judiciário não só tem o poder como tem o dever
de obstar as práticas do Legislativo ou do Judiciário
que contrariem a ordem jurídica” (Folha de
São Paulo, 28.04.1996).
Quando o Regimento Interno da Câmara
Municipal de Salvador, corroborando os preceitos
insculpidos na Constituição Estadual, discorre
no seu artigo 67 que a “Mesa deixará de aceitar qualquer proposição que ...II - delegue a outro
poder atribuições privativas da Câmara", tem-se que todo o processo de tramitação, promulgação e publicação
da Lei 5857/00 encontra-se eivado de ilegalidade
ab initio
.
Da
Liminar
O tema sub examine comporta prestação jurisdicional antecipada, que desde
já se requer, eis que estão presentes todos os
pressupostos para a concessão da medida. A relevância
constitucional evidencia a plausibilidade desta
e a flagrante desobediência a dispositivos legais,
cujo conteúdo expressa requisitos básicos para
ser respeitado o devido processo legal, próprio
do Estado Democrático de Direito.
Os atos que fizeram tramitar o Projeto
05/01 e o relativo à Mensagem 02/02, ora atacados,
têm efeito concreto, imediato e atual - visto
que em franca tramitação na Câmara - agravado
pela iminência de ocorrer todo dispêndio dos parlamentares
na discussão, de ser configurado o óbice ao direito
constitucional da participação popular e o mandamento
legal da realização da audiência pública para
sua aprovação, em casos de tamanha magnitude como
já asseverado.
Também pela possibilidade de aprovação de normas ilegais e inconstitucionais,
incompatíveis com o interesse público, violadores
do direito de fiscalização dos parlamentares e
a possibilidade da efetiva concessão e alienação
de terrenos públicos a particulares, ligados a
interesses políticos do chefe do Executivo, ocorrer
dispêndios com edificação, que necessariamente
significarão maiores prejuízos quando da declaração
de nulidade dos atos dela decorrente, não se pode
esperar pelo provimento jurisdicional final.
“In casu”, os Autores, não só pela previsibilidade constitucional,
estão legitimados a propor a presente no sentido
de ver garantido o devido processo legislativo
no âmbito do Município e utiliza-se desta como
“veículo necessário” para exigir a garantia da
obediência às determinações constitucionais e
da legislação específica. Assim, zelando pela
preservação da supremacia normativa da Carta Constitucional,
bem como da integridade jurídica de seu ordenamento,
vêm, perante este M.M. Juízo, requerer o devido
direito enquanto parlamentares de participarem
de atos da Câmara em estrita conformidade com
o seu Regimento Interno, primando igualmente pela
proteção ao interesse público na produção das
normas no âmbito do Poder Legislativo.
Fumus
boni juris
O segundo requisito indicado por
Podetti, refere-se ao mérito propriamente dito,
ou pelo menos à ‘fumaça
de existência do direito’, que se pretende
ver garantido. A exposição detalhada das irregularidades
procedimentais e de desrespeito à legislação nos
itens anteriores desta exordial – tramitação de
matéria anti-regimental e não realização da obrigatória
audiência pública no processo legislativo -
configuram a justificativa do deferimento
da medida liminar por V. Exª, assegurando os direitos
legítimos e incontestes
dos impetrantes à uma atuação parlamentar
no âmbito da legalidade.
Os estudiosos do tema, tão fascinante
como é a própria realidade, sobre a qual se assenta
esse verdadeiro poder discricionário dos juizes,
merecedores dessa confiança, de parte do legislador,
incapaz este de prever todas as singularidades
oferecidas pela vida, manifestam-se, como Galeno
Lacerda em “Comentários ao Código de Processo
Civil”, Forense, 1a. ed. VIII, Vol.
Tomo I, p. 164, no sentido de que:
“A aparência do
bom direito, fumus boni juris, há de bastar. Essa
aparência é que constitui pressuposto de mérito
da ação. (...) Mas prova a priori da existência
absoluta, plena e cabal deste, não é de exigir-se
sob pena de esvaziarmos o conteúdo da ação principal,
destinada à pronúncia do direito controvertido.
(...) Não deve o juiz, porém, condicionar a segurança
a esse grau prévio e absoluta de certeza, para
não cercear e coibir a realização futura de direitos
autênticos.”
(...)
“Interpretem-se, pois, as expressões lesão “a direito” e “direito ameaçado”,
empregadas pelos art. 798 e 801, IV, no sentido
de direito aparente, ou, seja, da existência em
prol do autor daquilo que a doutrina tradicional,
há séculos, exige para a ação cautelar o “fumus
boni iuris“
e
continua o festejado autor:
“Além dos procedimentos cautelares específicos que este Código regula no
capítulo II deste Livro, poderá o juiz determinar
as medidas provisórias que julgar adequadas quando
houver fundado receio de que uma parte, antes
do julgamento da lide, cause ao direito da outra
lesão grave e de difícil reparação.”
Ou
seja, não é necessário nem que a lesão se confirme,
mas que haja fundado receio de sua concretização,
ocasionando difícil reparação, mesmo, portanto,
que a reparação seja possível, mas que seja difícil.
Porém no caso em análise, o dano é certo e
será ainda mais agravado se prosseguir o Município
na execução do PE 05/01.
Periculum
in mora
Com o poder cautelar geral que lhe
confere os arts 796 e 812 do Código de Processo
Civil, o magistrado pode determinar a medida provisória
perante a difícil reparação posterior dos interesses
da parte que se manifesta e principalmente, ante
o direito violado de um indivíduo ou grupo, sobre
cuja posterior apreciação poderá ser ainda mais
gravosa.
Os atos que tiveram o efeito de colocar
em trâmite as proposições ora atacadas se impuseram
sob o manto da ilegalidade e da arbitrariedade,
sobrestando fases e procedimentos obrigatórios
antes de sua colocação em pauta de votação.
Pela própria imediatividade da data
marcada para iniciar a discussão das proposições
– dia 19 de janeiro de 2002 –, inclusive, da iminência
de aprovação em convocação extraordinária,
urge a concessão da medida liminar por
esse M. M. Juízo, sob pena de se verem os Vereadores
ora impetrantes compelidos a apreciarem, discutirem
e deliberarem em Plenário sobre matéria que desatendeu
aspectos formais e materiais da produção
legislativa, não passíveis de reparação
posteriormente. Aqui, vale reiterar a lição de
Hely Lopes ( 2001, in Direito Municipal
Brasileiro)
PEDIDO
Ex positis requerem seja a ação julgada totalmente procedente
com a condenação dos réus nos seguintes pedidos:
a) a concessão de medida liminar para suspender a tramitação
em convocação extraordinária do Projeto de Lei
nº 05/01 e do referente à Mensagem 02/02 enviada
pelo Executivo Municipal com início de discussão
marcado para 19/01/02, no sábado próximo, conforme
calendário anexo.
b) seja conhecido e processado o presente Mandado de Segurança
para, ao final, ser julgado procedente e declarar-se
a ilegalidade e ofensividade dos atos praticados
pelo Prefeito Municipal e pela Mesa Diretora da
Câmara Municipal de Salvador, a direito líquido
e certo dos impetrantes conferindo a nulidade
aos atos que ordenaram a tramitação do Projeto
05/01 e do relativo à Mensagem 02/02 para
assegurar o cumprimento dos dispositivos
constitucionais e da legislação específica multi-mencionados;
c) a notificação do Prefeito Antônio
Imbassahy e do Presidente da Mesa Diretora da
Câmara Municipal de Salvador para, querendo, responder
a presente ação;
d) A intimação do ilustre representante
do M.M. Ministério Público, para manifestar-se
na presente;
e) requer, ainda, a juntada posterior
de procuração, em relação a dois dos impetrantes
por determinação de prazo por V.Exa.;
f) Requer, ainda, seja conferida pelos
Impetrados, a autenticidade dos documentos ora
acostados, fornecidos pela própria Câmara ou oriundos
do Diário Oficial, bem como que seja requisitada
cópia das Atas das Reuniões Comissão de Constituição
e Justiça relativa ao Projeto 05/01
acerca desta matéria, ainda não disponibilizadas
até a presente data;
i) condenação dos Impetrados em custas processuais iniciais
e eventualmente
decorrentes da presente ação;
Por fim, protestam e requerem a produção
de todos os meios de prova admitidos em direito,
os depoimentos pessoais dos impetrantes, oitiva
de testemunhas, a serem oportunamente arroladas,
juntada de novos documentos, além dos anexados
com a presente, rogando pela total procedência
da presente.
Dá-se
à causa o valor de R$ 30,00 (trinta reais).
Nestes
termos,
pede
e espera deferimento.
Salvador (BA), 16 de janeiro de 2002
Ariadne Muricy Barreto
OAB/BA 12.734
Juliana Neves Barros
Estagiária
Flávia de Souza Pinto
Estagiária
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